Carácter jurídico de las operaciones aduaneras

aduanas

Mucho se ha hablado y escrito acerca de la importación, la exportación y el tránsito. Quizás la importación sea la operación a la que más atención se le ha dedicado, tanto por constituir la de mayor interés económico, como por ser la que se realiza en mayor número en las aduanas venezolanas. Pero a pesar de la importancia que nadie le niega, son muy pocos los que se han ocupado de observarla a través del lente del derecho administrativo; como resulta obvio, las demás operaciones, menos importantes económicamente, apenas si se les han dedicado unas pocas líneas, casi siempre bajo la visión superficial que es propia de la literatura «hágalo usted mismo».

Buena parte de los vicios, errores y controversias que se suscitan en las oficinas aduaneras, obedecen a la falta de precisión sobre el carácter jurídico de las operaciones aduaneras. Para unos, estas operaciones están constituidas tanto por las actividades comerciales que desarrollan los importadores y exportadores (en el país o en el extranjero), como por las actividades que desarrollan los funcionarios aduaneros; para otros, las operaciones aduaneras son una especie de híbrido conformado por las operaciones comerciales (compra-venta), de movilización de los efectos (transporte) y por las actuaciones de la aduana interviniente; hay quienes les confieren una movilidad en el tiempo y en el espacio: un comienzo en un momento y lugar y una culminación en momento y lugar diferentes. Entre más acuciosa sea la búsqueda de criterios a este respecto, más disímiles y heterodoxos resultan las definiciones y conceptualizaciones intentadas, muchas de ellas profundamente influenciadas por una visión exclusivamente fiscalista de la función aduanera.

Para quien esto escribe, las operaciones aduaneras son procedimientos administrativos, iniciados a instancia de parte interesada y que culminan con la emisión de un acto administrativo autorizatorio. Estos procedimientos abarcan un conjunto de actos preparatorios o de trámite que culminan con la decisión de la autoridad aduanera competente, sobre la cuestión de fondo que le ha sido planteada por el particular en la oportunidad de realizar la declaración de las mercancías.

En efecto, señala el autor español Jesús González Pérez, que para que en una combinación de actos realizados por la Administración pueda hablarse de «procedimiento», es necesario que se den los siguientes requisitos:

1°) Que cada uno de los actos combinados conserve su individualidad íntegramente.

2°) Que la conexión entre los actos radique en la unidad de efecto jurídico, y;

3°) Que los actos estén vinculados causalmente entre sí, de tal modo que cada uno supone al anterior y el último supone al grupo entero.

Los procedimientos administrativos comprenden la cadena de resoluciones de carácter previo que han de ser dictados por los órganos de la Administración y que conducen a la emisión de actos administrativos (Lares Martínez, 1983). Todo este proceso es realizado en el seno de la Administración, si bien el interesado tiene derecho a actuar en el acto de reconocimiento, produciendo las informaciones y expresando los criterios que considere pertinentes, con lo que cesa definitivamente de ser extraño a la preparación del acto que le concierne, entablándose un diálogo entre él y la autoridad decidente. Puede entonces hacer valer su punto de vista y lograr incluir en el expediente los elementos de que dispone. De esta manera colabora verdaderamente con la determinación de su propio destino (Guy Isaac, citado por Moles Caubet).

En las operaciones a que nos hemos venido refiriendo, la iniciativa procede de la persona interesada mediante la declaración de los efectos objetos de importación, exportación o tránsito. Con esta declaración, el particular solicita a la Administración que proceda a determinar el régimen jurídico a que se encuentran sujetas las mercancías, se determine el monto de los tributos, se emita la planilla de liquidación correspondiente y, por último, se autorice la salida del cargamento de la zona primaria aduanera. Cumplida esta fase de iniciación del procedimiento formativo del acto administrativo, se inicia la de instrucción o desarrollo que comienza, en el caso de la importación, con la contrastación entre lo declarado por el importador y lo señalado en el sobordo y en las copias de los conocimientos de embarque (B/L) entregados por el capitán del vehículo o su representante a la oficina aduanera; concluido este paso, queda expedita la vía para proceder al acto de reconocimiento, que es lo que la doctrina denomina acto adquisitivo de conocimiento y que consiste en una serie de inspecciones y comprobaciones dirigidas a constatar la exactitud de las declaraciones y, si fuere el caso, a establecer la declaración correcta; seguidamente, se debe proceder a la liquidación de los impuestos o a verificar la realizada por el contribuyente (autoliquidación) cuya alícuota (tarifa) y base de cálculo (valor o unidades del sistema métrico decimal) fueron verificadas o establecidas por los funcionarios reconocedores; establecido el monto del crédito fiscal o, en otras palabras, hecha líquida la deuda, se procede a la emisión de las respectivas planillas de liquidación y su entrega al deudor para que efectúe el pago de la deuda fiscal como requisito previo e indispensable para proceder a la fase de decisión, en la cual el jefe de la oficina aduanera emite el acto administrativo que constituye la voluntad del Estado sobre el asunto que se le ha planteado.

La sucinta visión del desarrollo de una operación aduanera intentada en el párrafo anterior, se ha realizado con el único propósito de contrastar las fases que la doctrina administrativa reconoce en la formación del procedimiento administrativo y las que se evidencian en una importación, exportación o tránsito aduanero de mercancías.

Qué otra cosa que procedimientos administrativos pueden ser las operaciones aduaneras, cuando la doctrina reconoce amplia y pacíficamente que tales procedimientos son el conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración al desarrollar su actividad, admitiendo –igualmente– que los órganos de la Administración se mueven dentro de los límites precisos que fija el derecho y sujetándose a reglas de procedimiento determinadas, lo cual es indispensable, no sólo para encauzar debidamente a las administraciones públicas, sino como garantía de los particulares afectados por las actividades que desenvuelven. A decir de la doctrina, las reglas de procedimiento regulan toda la actividad de la Administración: cuando formula declaraciones de voluntad y cuando ejecuta hechos (Sayagues, 1959).

El elemento desencadenante del procedimiento administrativo aduanero no es la descarga de los efectos en el puerto de destino ni, mucho menos, las actividades comerciales dirigidas a transmitir la propiedad de una persona a otra que, en buena parte de los casos, se realizan en el extranjero bajo el imperio de un ordenamiento jurídico ajeno; la llegada de los bienes a la zona aduanera no tiene relevancia desde el punto de vista procedimental; el procedimiento administrativo dirigido a producir los efectos que se propone el particular, comienza cuando éste se dirige a la oficina aduanera para solicitar la nacionalización, la reexportación, la exportación, la introducción o extracción temporales, el tránsito aduanero o para declarar el abandono voluntario. En ese momento, nace para la Administración la obligación de pronunciarse en el sentido que le ordene la ley, ya concediendo, autorizando o negando lo solicitado; antes de esto, la única actividad que desarrolla la Administración con motivo de la operación en ciernes, consiste en resguardar los cargamentos entregados a la aduana por el transportista, tanto por razones de seguridad fiscal como para protegerlos de pérdida o deterioro.

Autor: Carlos Asuaje Sequera
Diciembre 2006/Boletín Aduanero N° 35