El Arancel de Aduanas

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El Arancel de Aduanas es, por encima de cualquier otra consideración, un acto administrativo, no solamente porque emana de una autoridad administrativa sino también, y sobre todo, porque es en sí un acto de ejecución de la ley, o sea, un acto de función administrativa (Carre de Malberg, 1948). Es un decreto, por cuanto la competencia para promulgarlo corresponde al Presidente de la República en Consejo de Ministros; en este sentido es el acto de la Administración de más alta jerarquía, por así establecerlo la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 14 y 15. Al ser dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, debe ser refrendado por la totalidad de sus miembros, por exigencia del artículo 15, ejusdem.

Desde el punto de vista de la forma, este instrumento es un decreto reglamentario, por cuanto establece una regla general, en contraposición al individual, que se refiere a una persona designada individualmente (nombramiento de un ministro, por ejemplo); desde el ángulo de la competencia, es obligatorio, por cuanto el retardo en su promulgación compromete la responsabilidad del Estado, al imposibilitar la aplicación de la Ley Orgánica de Aduanas; calificándolo en virtud de su contenido, es un reglamento de policía, por cuanto impone restricciones a la libertad de los ciudadanos (prohibiciones, licencias, permisos), con miras a la satisfacción de necesidades de orden público; si lo analizamos desde el punto de vista de su vinculación con la ley, es subordinado, por cuanto ha sido dictado para asegurar la ejecución de la Ley y, por tanto, está directa y fuertemente atado a ella.

El Arancel de Aduanas es un acto de la Administración y, por lo tanto, está sujeto a normas de jerarquía superior: la Constitución y las leyes y a lo que la doctrina ha denominado, en su conjunto, Estado de Derecho. Por tal debe entenderse un Estado que, en sus relaciones con sus súbditos y para garantía del estatuto individual de éstos, se somete él mismo a un régimen de derecho, por cuanto encadena su acción respecto a ellos por un conjunto de reglas, de las cuales unas determinan los derechos otorgados a los ciudadanos y otras establecen previamente las vías y los medios que podrán emplearse con vistas a realizar los fines estatales; estas dos clases de reglas tienen por efecto común limitar la potestad del Estado subordinándola al orden jurídico que consagran. Uno de los signos característicos del régimen del Estado de derecho consiste precisamente en que, respecto a los administrados, la autoridad administrativa sólo puede emplear medios autorizados por el orden jurídico vigente, especialmente por las leyes. Esto implica dos cosas: por una parte, cuando entra en relación con los administrados, no puede la autoridad administrativa ir en contra de las leyes existentes ni apartarse de las mismas, sino que está obligada a respetar la ley. Por otra parte, en el Estado de derecho que ha alcanzado su completo desarrollo, la autoridad administrativa no puede imponer nada a los administrados si no es en virtud de una ley, y no puede aplicar, respecto a ellos, sino aquellas medidas previstas explícitamente por las leyes o al menos implícitamente autorizadas por ellas. El administrador que exige de un ciudadano un hecho o una abstención debe empezar por mostrarle el texto de la ley de donde toma el poder para dirigirle ese mandamiento. Por consiguiente, en sus relaciones con los administrados, la autoridad administrativa no solamente debe abstenerse de actuar contra legem, sino que además está obligada a actuar solamente secumdum legem, o sea en virtud de habilitaciones legales. Finalmente, el régimen del Estado de derecho implica esencialmente que las reglas limitativas que el Estado se ha impuesto a sí mismo en interés de sus súbditos podrán ser alegadas por éstos de la misma manera que se alega el derecho, ya que sólo con esa condición habrán de constituir, para los súbditos, verdadero derecho. El Estado de derecho es, pues, aquel que, al mismo tiempo que formula prescripciones relativas al ejercicio de su potestad administrativa, asegura a los administrados, como sanción de dichas reglas, un poder jurídico de actuar ante una autoridad jurisdiccional con objeto de obtener la anulación, la reforma o por lo menos la no aplicación de los actos administrativos que las hubieran infringido. Por lo tanto, el régimen del Estado de derecho se establece en interés de los ciudadanos y tiene por fin especial preservarlos y defenderlos contra la arbitrariedad de las autoridades estatales (Carre de Malberg, 1948).

La doctrina constitucional y administrativa han discutido hasta la saciedad sobre la procedencia jurídica de que actos administrativos fijen impuestos. No siendo materia de este trabajo el análisis de dicho asunto, aceptaremos como buena la posición ecléctica recogida por el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional: «la Ley podrá establecer una cuota exigible variable dentro de los límites determinados, dejando facultado al Ejecutivo para fijar el tipo del impuesto dentro de dichos límites, en la reglamentación que dicte.» Sin embargo, es de señalar que no son raros los casos en que la ley extiende o amplía la competencia reglamentaria de la administración, autorizándola a dictar ciertos reglamentos que no podría dictar sin dicha ley habilitante, por tratarse de cuestiones que exceden su competencia normal. Un ejemplo lo constituye la ley que estableció una exención impositiva a las materias primas importadas y dejó al Poder Ejecutivo la determinación de cuáles productos se considerarían tales, pues el Poder Ejecutivo adquirió una facultad que excedía su competencia reglamentaria normal. (Sayagues, 1959).

El instrumento arancelario tiene carácter sublegal y, por lo tanto, no puede crear impuestos ni otras contribuciones de derecho público, sino dentro de los límites determinados por la ley, a decir del artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual viene a poner tinte de modernidad y a reiterar el sentido del vetusto artículo 45 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.

Esos límites a que se refieren los citados artículos de las dos leyes orgánicas, son los establecidos por el legislador aduanero al fijar techo y piso para la tarifa arancelaria cuando el impuesto sea ad valorem y hacer lo propio con las unidades monetarias que se pueden cobrar por unidades del sistema métrico decimal, cuando el impuesto sea específico o mixto; es obvio que la Ley Orgánica de Aduanas no requería autorización de leyes de igual jerarquía para proceder a dicha fijación, lo cual si era imprescindible para la derogada Ley de Aduanas, que sujeta jerárquicamente a la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, no hubiera podido fijar dichos límites y dejar su desarrollo al Arancel de Aduanas, sin la previa existencia del párrafo transcrito.

Autor: Carlos Asuaje Sequera
Agosto 2005/Boletín Aduanero N° 19