Constituciones y aduanas

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Constituciones y aduanas. Las constituciones venezolanas promulgadas con posterioridad al largo período gubernamental de Juan Vicente Gómez, dan a la institución aduanera un trato bastante similar y, en algunos casos, idéntico.

Esta etapa la abrimos con la Constitución de 1936 y la concluimos con la de 1961, por cuanto la de 1999 merece ser vista por separado, dado que presenta figuras inéditas en materia aduanera.

Veamos una a una.

La de 1936 establece en su artículo 15, lo siguiente: «Los Estados convienen en reservar a la competencia del Poder Federal… 13. Todo lo relativo al régimen de Aduanas para el cobro de derechos de importación, los cuales percibirá íntegramente el Fisco Nacional, lo mismo que los de tránsito de mercancías que pasen para el extranjero viniendo también del extranjero. En las Aduanas seguirá cobrándose además, mientras no la elimine la ley, la contribución actualmente denominada Impuesto Territorial, que ingresará al Tesoro Nacional. La exportación es libre, salvo las limitaciones que exijan el orden público o los intereses de la Nación. Todo lo demás concerniente a esta materia estará regido por leyes nacionales;»

La de 1947 trata el tema de la siguiente manera: «Es de la competencia del Poder Nacional: … 11º El régimen de aduanas y la organización, control, recaudación e inversión de los impuestos y derechos que en ellas se cobren.»

En la de 1953, promulgada durante el régimen de Marcos Pérez Jiménez, se lee: «Los estados no podrán: … 2. Crear impuestos de importación, exportación o tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros ni sobre las demás materias de la competencia nacional o la municipal», para luego señalar en su artículo 60, numeral 15: «es de la competencia del Poder Nacional lo relativo a: … 5. La creación, recaudación, inspección y fiscalización de los impuestos, contribuciones, tasas y demás rentas no atribuidas a los Estados o a las Municipalidades;».

El 23 de enero de 1961, es promulgada la Constitución que deroga la de 1953, en la cual se prohíbe a los estados, en su artículo 18 «Crear aduanas ni impuestos de importación, de exportación o de tránsito sobre bienes extranjeros o nacionales, o sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional o municipal», señalando luego en el numeral 9 de su artículo 136: «Es de la competencia del Poder Nacional: … La organización y régimen de las aduanas;».

Toda esta constituciones tienen un factor común: reservan a la ley el establecimiento de tributos de cualquier tipo: lo hace la de 1947 en el numeral 4 del artículo 162 y –expresamente-en su artículo 233; la de 1953 en su artículo 121; la de 1961 en su artículo 224°y –por-último- la de 1999 en su artículo 317.

Esta reserva, muy lógica e impecable desde el punto de vista de la teoría constitucional y del principio de que sólo el pueblo puede establecer cargas impositivas que lo afecten, ha provocado dudas acerca de la constitucionalidad del Arancel de Aduanas que, teniendo carácter sublegal por ser un decreto, fija las tarifas que se deben aplicar a la base imponible para liquidar gravámenes aduaneros.

La Constitución de 1961, se aparta un poco de sus predecesoras al no utilizar el término «impuesto», cuando en el numeral 8° de su artículo 136° dice «… de las contribuciones que gravan la importación», pero vuelve las cosas al lugar de partida, cuando en su artículo 224° señala que «No podrá cobrarse ningún impuesto u otra contribución que no estén establecidos por ley …»

En el ámbito aduanero no se vislumbraron mayores problemas constitucionales, hasta que el 23 de diciembre de 1965, se promulga la Ley de Aduanas que deroga la Ley de Arancel de Aduanas del 20 de octubre de 1936, antes derogada parcialmente por la Ley de Aduanas de 11 de junio de 1957.

Es evidente que el legislador de 1965, se encontró con una disyuntiva: por una parte, la necesidad de convertir el Arancel de Aduanas en un instrumento ágil, modificable sin necesidad de cumplir el engorroso trámite legislativo que requiere la reforma de una ley y –por la otra– con la obligación de respetar la reserva legal establecida en el artículo 224° de la Constitución.

Ante tal dilema apeló a una argucia poco feliz en su artículo 116: fijó para las «cuotas» arancelarias un límite máximo y otro mínimo, señalando que «las mercancías de importación gravada, causarán los impuestos que se fijen en el Arancel … dentro de los siguientes límites:». Las posteriores leyes orgánicas apelaron a la misma figura, hasta la vigente el día de hoy.

Esta seudo-constitucionalidad arancelaria persiste durante 34 años, hasta que a finales de 1999, se promulga y rige una nueva Constitución, que da un vuelco a la problemática hasta aquí comentada. Veamos.

Al definir la competencia del Poder Público Nacional en su artículo 136, numeral 12, se aprecia el uso del término «impuesto» para referirse a los que gravan la renta, sucesiones, donaciones y conexos, capital, valor agregado, hidrocarburos y minas, licores, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco, pero utiliza el término «gravámenes» para referirse a las cargas que se apliquen a la importación y exportación de bienes y servicios.

Este distinto trato, que pasó inadvertido para muchos, tiene la especial importancia de sustraer de la reserva legal acostumbrada a lo que en lo sucesivo deben llamarse «gravámenes» a la importación o a la exportación, sacándolos del ámbito tributario al no considerarla impuesto, tasa ni contribución.

Esta previsión constitucional es un paso determinante para eliminar la atávica concepción del carácter recaudador de tributos de las aduanas, propia de un siglo atrás y para ubicarlas en la modernidad del carácter económico de la exacción aduanera. Por lo demás, elimina la sombra de inconstitucionalidad que por décadas ha pesado sobre el Arancel de Aduanas.

El servicio aduanero, así concebido, debe salir del Ministerio de Finanzas y ser incorporado, con carácter autónomo en el Ministerio que regule el comercio exterior. El salto hacia adelante que en materia aduanera dio la Constitución de 1999, debe ser debidamente instrumentado y preservado a todo evento, para beneficio de todos.

Autor: Carlos Asuaje Sequera
Junio 2020/Boletín Aduanero N° 60