Regulación del procedimiento administrativo aduanero

aduanas

El artículo 47 (Título III, Capítulo I –Del Procedimiento Ordinario–) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reza textualmente: «Los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en este capítulo en las materias que constituyan la especialidad». La letra de este artículo evita toda posibilidad de controversia en cuanto a la aplicación preferente, para las operaciones aduaneras, del procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Aduanas, incluyendo aquellos procedimientos contenidos en su Reglamento por remisión expresa de la Ley. En cuanto al procedimiento sumario, tratado en el Capítulo II del Título III, priva el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Aduanas, por cuanto éste es sumario en su esencia y prevé plazos más cortos que los establecidos en el procedimiento sumario de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

El asunto que puede dar lugar a interpretaciones y opiniones disímiles, es el relativo a la publicación y notificación de los actos administrativos. ¿Debe la oficina aduanera notificar a los consignatarios aceptantes y a los exportadores la finalización de la operación aduanera, con las formalidades establecidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos?. El artículo 2° del Código Civil establece la presunción iure et de iure de que todos conocen la ley, al señalar que la ignorancia de ésta no excusa de su cumplimiento. Quien inicia una operación aduanera ante la oficina com-petente, no sólo se encuentra a la sombra de la referida presunción sino que, además, debe utilizar a un agente de aduanas, quien se supone técnicamente capaz y suficientemente conocedor de los trámites aduaneros y de los lapsos que median entre una y otra actividad; la intermediación a que obliga la Ley mediante la utilización del agente de aduanas, persigue fines prácticos y concretos de celeridad y exactitud en el proceso y presume, con sobrada razón, que el usuario y su agente se encuentran a derecho, plenamente enterados del desarrollo de su caso y de los momentos en que deben intervenir para llevar a feliz término lo pretendido. La Ley Orgánica de Aduanas y su Reglamento, por lo demás, señalan pormenorizadamente los momentos en que deben efectuarse cada uno de los actos preparatorios y, como es de suponer, la finalización del procedimiento mediante la emisión del correspondiente acto administrativo. En tal virtud, consideramos que en materia de operaciones aduaneras no procede, por innecesaria, la aplicación del articulado contenido en el Capítulo IV del Título III de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referido a la notificación y publicación de los actos administrativos.

La Constitución Nacional establece el derecho que tienen todos los ciudadanos a representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario público sobre los asuntos que sean competencia de éstos y a utilizar los órganos de la administración de justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en los términos y condiciones establecidos por la ley. Estas son las plataformas constitucionales de los derechos de petición y de defensa, alrededor de los cuales se han escrito millares de páginas que han pasado a engrosar la doctrina y la jurisprudencia nacionales. Por ello, nos restringiremos a realizar observaciones sobre la muy aduanera figura del nuevo reconocimiento y sobre el contenido del artículo 52 de la Ley Orgánica de Aduanas, a la luz del derecho administrativo.

El artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ha dado pie a múltiples controversias, aun antes del inicio de su vigencia. Su texto original, fue el siguiente: «En ausencia de un procedimiento expresamente regulado en norma de rango preminente, se seguirá el procedimiento ordinario previsto en este capítulo.» En ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 173 de la Constitución y previo acuerdo del Consejo de Ministros, el Presidente de la República se dirigió al Presidente del Congreso Nacional para expresar, entre otras cosas, lo siguiente: La redacción del artículo 47 de la ley sancionada, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 106, da a entender que el legislador acogió el criterio de uniformar todos los procedimientos administrativos, salvo aquellos expresamente regulados «en norma de rango preeminente». Esta expresión carece de claridad terminológica, pues tratándose de una Ley Orgánica como lo es la Ley de Procedimientos Administrativos, la norma de rango preeminente sería la Constitución. Si lo que se quiso decir es que deben aplicarse los procedimientos administrativos contenidos en otras leyes orgánicas, el criterio no es el del rango, ya que todas ellas son iguales, sino el criterio de la especialidad. No obstante, debo observar que hay procedimientos administrativos contenidos en leyes ordinarias que, por su especialidad o por sus características propias, deben aplicarse preferentemente a los procedimientos previstos en la ley sancionada por las Cámaras. Piénsese en el procedimiento administrativo de despido de una directiva sindical regulado en la Ley del Trabajo; en el procedimiento de oposición a una patente o marca; en los procedimientos disciplinarios establecidos en la Ley de Carrera Administrativa; y en los procedimientos de reforma agraria. A fin de evitar interpretaciones que puedan conducir a crear confusiones en la Administración Pública y entre los administrados, me permito proponer la siguiente redacción del artículo 47 de la Ley sancionada: «Artículo 47. Los procedimientos administrativos contenidos en leyes y reglamentos especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en este capítulo en las materias que constituyan la especialidad.»».

La Congreso Nacional acogió parcialmente el criterio presidencial, al no admitir que los reglamentos especiales fuera de aplicación preferente respecto a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; pero lo que resulta indiscutible, es que esta controversia entre estos dos poderes del Estado, proveyó a los administradores y a los administrados de un criterio uniforme para dilucidar las dudas que se pudieran suscitar en cuanto a la aplicación del procedimiento ordinario establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos o los establecidos en leyes especiales. Queda claro que el criterio que nos permitirá, en cada caso, decidir la alternativa a tomar es el de la especialidad y no el del rango de la norma.

Establecidas estas premisas, es fácil deducir que el procedimiento administrativo para la verificación de las operaciones aduaneras, es el que establece la Ley Orgánica de Aduanas y no el procedimiento ordinario a que se refiere el Capítulo I del Título III de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Autor: Carlos Asuaje Sequera
Abril 2007/Boletín Aduanero N° 37