Vigencia y aplicabilidad de los permisos, licencias y similares

aduanas

Se han suscitado problemas con motivo del desaduanamiento de mercancías sometidas a restricciones y cuyos permisos o documentos similares se encontraban prescritos para la fecha de su presentación ante la oficina aduanera, aun cuando estuviesen plenamente vigentes para el momento de la llegada del vehículo porteador a la zona primaria de cualquier aduana habilitada para la respectiva operación o, en otras palabras, para el momento de la causación del régimen aduanero aplicable.

Sin mayor motivación, algunos funcionarios sostienen que la fecha que debe tomarse en cuenta para el cómputo del lapso es el de la presentación de la declaración ante la oficina aduanera o, aun más allá, la del desaduanamiento de los cargamentos.

Por el contrario, somos del criterio que la fecha a tomar en cuenta es la de la llegada a la zona primaria de cualquier aduana habilitada para la operación de que se trate, por las razones que exponemos a continuación:

ANALISIS

1. Reza nuestra Constitución que “Toda persona puede transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional, cambiar de domicilio y residencia, ausentarse de la República y volver, trasladar sus bienes y pertenencias en el país, traer sus bienes al país o sacarlos, sin más limitaciones que la establecidas por la ley…” (Artículo 50). Este artículo reserva a la ley todas aquellas limitaciones que afecten la introducción y salida de bienes del territorio nacional y establece, sin lugar a dudas, que el principio en esta materia es el de la libertad plena, así como excepcional toda limitación a su ejercicio. De allí, todo cuanto afecte esa libertad debe constar en ley formal, es decir, en acto emanado de la Asamblea Nacional como cuerpo legislador.

Este principio constitucional es desarrollado por el artículo 87 de la novísima Ley Orgánica de la Administración Pública, cuando dice: “El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes. Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.”

Este artículo señala a funcionarios y particulares que normas (como las aduaneras) que establecen restricciones a la libertad individual son materia de reserva legal; que por vía interpretativa no se pueden crear cargas ni fundamentar sanciones y –además- que cualquier interpretación que pudiera resultar necesaria para llenar lagunas u obscuridades de la ley debe hacerse de manera restrictiva, entendiendo que la libertad es el principio y la restricción lo excepcional, que las limitaciones a la libertad sólo las puede establecer la ley y que toda interpretación que produzca limitaciones a la libertad o promueva sanciones es errada por inconstitucional e ilegal, y puede acarrear responsabilidades de variada índole para el funcionario que la aplique.

2. En virtud de que la medición de los lapsos, en el asunto concreto que nos ocupa, pueden acarrear penas, sus momentos de inicio y finalización, únicamente pueden estar señalados en ley formal. Por definición, lapso es “Tiempo entre dos límites” (Diccionario de la Lengua Española) y resulta jurídicamente inadmisible que alguno de esos límites pueda ser acordado por vía de interpretación y, lo que es peor, que esa interpretación contra legem sea el punto de origen para la aplicación de comisos que derivan en graves lesiones patrimoniales para los administrados.

El límite inicial de cualquier acto administrativo es el día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación, por mandato expreso del artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; el final, el que resulte por haber transcurrido su tiempo de validez o aun antes, si previamente se cumple el fin para el cual fue emitido. Así, por ejemplo, si un permiso de importación es utilizado para amparar un embarque, dicho permiso pierde su eficacia por haber cumplido su fin, por haberse agotado.

3. El vórtice de la controversia es la interpretación del artículo 86 de la Ley Orgánica de Aduanas, que a la letra reza: “Las mercancías causarán los impuestos establecidos en el artículo 84, a la fecha de su llegada a la zona primaria de cualquier aduana nacional habilitada para la respectiva operación y estarán sometidas al régimen aduanero vigente para esa fecha. Cuando se trate de exportación de mercancías a ser reconocidas fuera de la zona primaria de la aduana, se aplicará el impuesto y el régimen aduanero vigente para la fecha de registro de la declaración presentada a la aduana. En caso de zonas, puertos o almacenes libres o francos, o almacenes aduaneros (in bond), cuando las mercancías vayan a ser destinadas a uso o consumo en el territorio aduanero nacional, se aplicará el impuesto y el régimen aduanero vigente para la fecha del registro de la declaración formulada ante la aduana del respectivo manifiesto.”

Si observamos con detenimiento este artículo, percibiremos que su estructura tiene tres (3) partes: a) La que establece el régimen general, es decir, que las mercancías causarán los impuestos y régimen aduanero vigente para la fecha de su llegada a la zona primaria de la aduana; b) La que señala el régimen aplicable a las mercancías de exportación que vayan a ser reconocidas fuera de la zona primaria de la aduana y, por último; c) La causación tributaria y aduanera para mercancías que vayan a ser destinadas al uso o consumo en el territorio aduanero nacional y provengan de zonas, puertos o almacenes libres o francos o almacenes aduaneros (in bond). De esta manera, el legislador establece dos momentos para la verificación del hecho imponible aduanero y tributario: el de la llegada a zona primaria de la aduana y el del registro de la declaración formulada ante la aduana. No es posible –entonces- por vía de interpretación, aplicar a las mercancías de importación pura y simple el régimen establecido para mercancías sujetas a otras operaciones o situaciones aduaneras.

Si el legislador hubiese querido que fuese otro el momento, distinto sería el texto del mencionado artículo; así, por ejemplo, hubiese apelado a una redacción similar a la del artículo 13 de la Ley que Establece el Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.), donde se lee: “Artículo 13.- Se entenderán ocurridos o perfeccionados los hechos imponibles y nacida, en consecuencia, la obligación tributaria:… 2 . En la importación definitiva de bienes muebles, en el momento que tenga lugar el registro de la correspondiente declaración de aduanas;….”

4. En sentido general, se entiende por régimen aduanero el “tratamiento aplicable a las mercaderías sometidas al control de la aduana, de acuerdo con las leyes y reglamentos aduaneros, según la naturaleza y objetivos de la operación” (Definición que realiza la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)).

Por ello, cuando el artículo 86 de la Ley Orgánica de Aduanas dice que las mercancías estarán sometidas al régimen aduanero vigente para la fecha de su llegada a la zona primaria de cualquier aduana habilitada para la respectiva operación, no nos está diciendo que a esa mercancía se le aplicarán todas las normas que constituyen el régimen jurídico aduanero, que se exigirán todos los permisos, delegaciones, certificados y otras restricciones, o que se le aplicarán las exenciones y exoneraciones establecidas en la Ley.¡NO!. A cada mercancía debe aplicársele el régimen que le corresponda en virtud de las características que le sean propias y que las colocan dentro de determinados supuestos de hecho contenidos en algunas (no todas) normas aduaneras. Así, por ejemplo, la importación de un arma de aire comprimido correspondiente a la subpartida arancelaria 9304.00.10, está sujeta a un gravamen del 20% y a permiso del Ministerio de Relaciones Interiores, pues las características del bien lo colocan en el supuesto de hecho contenido en el artículo 21 (partida 93.04) del Arancel de Aduanas.

5. Todo autorización o licencia es, por definición, previa al acto que se pretende realizar; en el ámbito administrativo, se obtiene una vez que se han realizado los trámites y cumplidos los requisitos legalmente establecidos. En nuestro caso, el permiso es tramitado y concedido por un órgano de la Administración distinto a la aduana, con anterioridad al procedimiento aduanero administrativo, que se inicia a instancia del particular con la declaración de los efectos. Estos permisos son llamados por la doctrina actos administrativos autorizatorios dirigidos, como ya lo hemos dicho, a levantar una restricción al ejercicio de un derecho preexistente.

Los requisitos señalados con los numerales 1 al 10 en el artículo 12 del Arancel de Aduanas, no se satisfacen –como muchos creen- ante la oficina aduanera donde se verifique el trámite, si no ante los Despachos del Ejecutivo a quienes les corresponda, en virtud de su competencia. A la aduana le atañe, simplemente, verificar la existencia del permiso, determinar su aplicabilidad a las mercancías sujetas trámite y, en caso de incumplimiento, aplicar las sanciones correspondientes.

En lo que a restricciones se refiere, la actividad aduanera es de mera verificación; si no lo hace así incurriría en invasión de la competencia asignada a otros órganos del poder público, quienes al pronunciarse positivamente en respuesta a lo solicitado por el particular producen un acto administrativo firme por ser creador de derechos subjetivos y, en consecuencia, no revisable.

El permiso debe ser obtenido antes del nacimiento de la obligación; si se obtiene después, su aplicación tendría vicio de retroactividad, por ser aplicado a situaciones acaecidas con anterioridad al inicio de su eficacia.

6. Lo que parece haber pasado desapercibido tanto para las autoridades como para los usuarios de las aduanas, es que los permisos y demás instrumentos emitidos por órganos de la Administración Pública para amparar la importación de mercancías sujetas a restricción, forman parte del régimen aduanero aplicable, liberando al importador de una traba impuesta por el Estado para el ejercicio de un derecho preexistente establecido en el antes citado artículo 50 de la Constitución Nacional.

Esta afirmación pasa por el cedazo de una diferenciación entre el régimen legal a que se refieren los artículos 12 y 21 del Arancel de Aduanas y el régimen aduanero mencionado en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Aduanas. El primero está constituido únicamente por las diez (10) notas restrictivas contenidas en el artículo 12 y en las columnas “régimen legal” del Arancel de Aduanas; el segundo, por el conjunto de normas objetivas y adjetivas, constitucionales, legales y sublegales, ya sean estas últimas decretos (reglamentarios o no), resoluciones o providencias, bien que produzcan efectos generales o particulares o vayan dirigidos a un número indeterminado de personas.

En síntesis y por cuanto el legislador no hace distinción alguna que nos imponga pensar lo contrario (ver el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), consideramos que el régimen aduanero está constituido por todos los actos emanados del Estado y cuya aplicación corresponda a una importación, exportación o tránsito, en virtud de las características de las mercancías objeto de la operación y circunstancias que la rodeen y, por lo tanto, basta que los permisos estén vigentes para el momento de la causación del régimen aduanero (y nacimiento de las obligaciones) para que queden satisfechas las exigencias establecidas en el régimen legal del Arancel de Aduanas.

Conclusión: Los permisos, autorizaciones, licencias y similares que estén vigentes para el momento de la llegada del vehículo porteador a la primera aduana habilitada para la operación de que se trate, deben ser admitidos y aplicados por las autoridades aduaneras, en obsequio de la buena aplicación de la técnica aduanera, del derecho y la justicia.

Autor: Carlos Asuaje Sequera
Marzo 2004/Boletín Aduanero N° 02

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